論油氣長輸管道項目的用地管理
在我國一般的工程項目管理中，項目所使用的土地通常由建設單位在工程前期籌劃階段通過法律規定的程序來取得，并作為一種可以完全使用的資源提供給承包 商。因此，項目用地管理在工程項目管理中的地位沒有像計劃管理、進度管理等那樣重要，僅是建設單位應該完成的一項工作。油氣長輸管道項目由于用地的特殊性 和相關法律法規的不完善，其用地管理成為項目管理中的重要內容，需要建設單位和承包商共同協作才能完成。
油氣長輸管道是指產地、儲存庫、用戶 間的用于輸送油氣介質的管道，不包括管道站場內部的工藝管道、油氣田集輸管道、城市燃氣輸配管網以及工業企業內部的油氣管道，長距離（如西氣東輸二線管道 主干線和支線總里程超過9102千米）和埋地敷設是油氣長輸管道的主要特征。管道設施的建設、使用和維護都要依附于土地，以臨時、永久或其他方式占用土 地。油氣長輸管道的高速發展帶來了管道項目用地的日趨緊張。圍繞土地權利、用地補償等產生的矛盾日益凸顯，主要表現在“征地”困難和阻工現象不斷發生，還 包括管道建設與城鄉規劃、管道施工與環境保護、管道安全與土地利用、管道與其他工程相遇等一系列矛盾。這些矛盾在管道項目建設中成為制約工程進展最顯著的 因素，進而用地管理就成為油氣長輸管道項目管理的重要內容。
二、油氣長輸管道項目用地管理的必要性
油氣長輸管道項目需要單獨的用地管理，主要是因為其用地具有特殊性和用地的取得非常困難。大量的管道工程實踐表明，與項目用地相關的問題是除氣候外阻礙管道工程進展最主要的因素，而產生這些問題的根源主要在于下述兩個方面。
（一）油氣長輸管道項目用地的特殊性
油氣長輸管道項目由線路、站場、閥室、施工與維修道路（伴行路）等主要工程以及電力系統、通信系統、自動控制系統等管道附屬設施組成，線路長，跨度大，涉及的用地類別廣泛，用地性質也多種多樣。
油氣長輸管道通常采用埋地敷設的方式，埋深根據地理環境不同而變化，通常約在地表以下1.5米。出于管道安全的需要，《石油天然氣管道保護法》相關條款 分別對管道中心線兩側5 1000米范圍內的土地利用和其他行為作出了限制性規定。管道通行及限制性用地是管道建設用地中所占比例最高、最具特殊性的用地類別，主要表現在以下幾個 方面。
1.管道埋地敷設只是對土地一部分地下空間的利用，管道施工完成后土地所有者或使用者還可以繼續擁有或使用土地，只是放棄了部分權利， 因此管道敷設并不取得土地權利人全部的所有權或使用權。管道敷設用地不應采取土地征收的方式，因為我國的土地征收是直接將集體土地所有權征為國有，是征收 完全的所有權，沒有征收部分權利的規定。
2.管道通行用地不屬于臨時用地，即使管道敷設時是短期內使用、支付補償并恢復原貌，但是管道建成后是對土地空間的一種長期、限制性占用，超出了臨時用地的范圍。
3.出于管道安全的考慮，法規對管道地表及其周邊土地利用加以限制，這對原有土地的農業種植和其他開發利用構成影響，這種立法上的管制作用間接地約束財產的使用權的情形通常被認為是“準征收”行為，我國目前還沒有“準征收”方面的法律認定。
（二）油氣長輸管道項目用地獲取較難
管道通行用地的特殊性和油氣長輸管道用地的取得缺乏相應的法律支持，是實踐中導致“征地”難和不斷阻工的直接原因。此外，以下因素也使得長輸管道項目用地的獲取更加困難和復雜。
1.同其他建設項目一樣，長輸管道項目也會遭遇“征地”問題，如征地補償標準問題、拆遷問題、耕地占補平衡問題、項目沿線水土保持和生態環境保護問題等 等。社會對被“征地”方的利益是否得到保護非常關注，土地權利人自身對此也非常敏感，補償標準常常成為用地沖突的直接誘因。
2.油氣長輸管道 項目具有公益性和商業性雙重屬性，它既是國家基礎能源設施又是企業的生產經營設施。管道公益性通常要求管道企業在很短的工期內完成項目，管道企業不得不邊 施工邊獲取用地；管道商業性又使得管道企業以劃撥方式獲得用地的合理性受到質疑，并在用地補償標準的談判中處于劣勢。
3.在審批制度下，各地 方政府執行國家發改委的立項決定，油氣長輸管道項目只需出具立項批復就能辦理地方規劃、土地、林業、環保等許可。實行企業投資項目核準制后，國家發改委先 聽取地方政府的意見，油氣長輸管道項目需要先獲得地方規劃、用地預審、環境評價等有效支持文件。長輸管道項目一般要經過多個不同的行政區域，因此項目核準 的周期通常很長，項目用地的獲取也是一個長期過程。
4.油氣長輸管道項目用地沒有納入土地利用總體規劃，管道建設經常與地方土地利用規劃發生沖突，管道企業不得不通過聽證來獲取用地或者改線，這就意味著管道企業需要承擔更多的成本。
5.在各地方的征地補償標準中，大多沒有油氣長輸管道項目用地的補償標準，只能通過土地評估機構估價或者管道企業與地方政府的談判來確定，最終以地方政 府文件的形式執行。但土地權利人對這種補償標準的認可程度并不高，他們并不關心用地的方式和補償標準是否合法，而是期望得到更高的補償數額，更在乎補償的 公平性。
6.《石油天然氣管道保護法》對管道中心線兩側一定范圍內的土地利用和其他行為作出了限制性規定，土地權利人不僅要求對這種限制進行補償，還會要求以永久用地的方式給予補償，即使土地權利人明白管道企業不會永久使用管道上方的土地。
7.當油氣長輸管道項目需要穿越河流、鐵路、公路時，主管部門可能會提出高額的穿越費用，管道企業在工期的壓力下往往只能接受這種要價以取得通過權。
8.由于工程性生態破壞問題在前些年并未得到重視，因此工程建設中大多忽視了生態環境保護和恢復措施的執行，以致這些環境問題一直遺留下來并產生很多負 面影響。在這種情況下，在后續的工程建設中，地方政府和土地權利人必然提出環境保護和土地恢復的要求，這使得管道企業需要更多的投入來獲取用地。
三、油氣長輸管道項目用地管理的內容與方法
從項目管理的角度看，油氣長輸管道項目實施用地管理的目的不僅是要在有限的用地成本內為管道建設和運營提供土地，更重要的是為管道企業取得使用土地的一 系列權利，如臨時用地使用權、永久建設用地使用權、管道通行權等，這些權利可以統稱為“管道通過權”。項目建設單位獲取“管道通過權”的過程實質上就是項 目用地管理的整個過程。
（一）油氣長輸管道項目用地管理的主要內容
油氣長輸管道項目用地 管理的主要內容包括：獲取項目核準的支持文件；根據管線路由評估項目土地使用成本；制定用地需求和計劃，制定管道通過權策略；與政府相關部門就補償標準進 行談判，政府發布標準；支付補償費用，取得相應土地使用權證書；關注補償費用落實情況，處理補償糾紛事件和土地沖突事件；與穿越設施的產權單位協商穿越施 工和補償事宜；保護生態環境，督促施工方節約用地，做好地貌恢復、土地復墾。
（二）油氣長輸管道項目用地管理的方法
在 油氣長輸管道項目用地管理中，管道企業不僅要本著節約集約用地的原則，減少土地占用，更應該以《土地管理法》、《物權法》以及《石油天然氣管道保護法》等 法律體系為支撐，通過建設單位和承包商的合作來制定有效的管道通過權策略，從而使用地管理在項目管理中發揮應有的作用。
1.節約用地的方法。 管道企業要節約用地成本，從根本上還是要減少對土地的占用。一些技術手段，如優化管線路由（減少耕地占用和穿越次數）、同一項目中不同管徑管線同溝敷設、 合并建站等都可以減少土地占用。此外，管道企業的承包商在管道建設過程中必須嚴格按設計的作業寬度施工，杜絕超占地作業，減少土地沖突事件的發生。
2.充分發揮法律體系的支撐作用。長輸管道項目的用地雖然比較特殊，但是所有問題都只能從法律層面和政策上找突破口，用理論指導實踐，找到切實可行的解決辦法。
管道項目的臨時用地、永久性用地的取得和補償都可以通過《土地管理法》相關法律條款進行調節。2004年的憲法修正案第20條第3款規定：“國家為了公 共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”相應地，在《土地管理法》修改中將“征用”改為了“征收”，《物權法》中也分別規定 了“征收”和“征用”的條款。區分“土地征收”與“土地征用”的實踐意義在于：不是所有的公共建設都需要進行轉移土地所有權的土地征收，一些項目可能只需 取得土地使用權即可滿足需要。因此，管道通行用地的取得并不需要執行土地征收程序。《石油天然氣管道保護法》明確了將管道規劃納入城鄉規劃，有利于解決管 道建設同城鄉規劃之間的矛盾；同時也明確了管道與其他建設工程相遇關系的處理原則，要求后開工的建設工程服從先開工或者已建成的建設工程。《物權法》明確 了建設用地使用權可以地上、地下分別設立，那么公路鐵路方取得了地上建設用地使用權，管道企業就不需要向公路鐵路企業支付土地使用費用（只支付安全措施費 用）而直接取得地下的建設用地使用權。參照《物權法》中關于地役權的規定，管道企業可以嘗試以協商方式取得管道通過權，補償數額也由談判來確定。
以地役權的方式設立管道通過權還具有以下優點：一是使管道企業取得管道通行和限制用地有法律及程序可依。對于土地權利人來說，管道通過權的補償不僅是實 際損害補償，還包含了對限制土地的損失補償，應遠遠高于臨時用地補償方式。對于管道企業來說，可參照關于地役權的規定與土地權利人進行相關問題的談判。二 是通過協議方式設立管道通過權。對于集體所有的土地，國土部門不用先征收再劃撥給管道企業使用，而是由管道企業直接與村集體協商管道通過權，直接將通過權 補償支付給村集體。這樣可以減少土地的浪費和減少補償款的支付環節，甚至避免補償款被層層截留的現象。三是設立管道通過權可以對土地的利用進行調節。調整 不動產利用關系的用益物權主要是通過諸多土地權利的合理設置以實現土地上各種利益的分配。管道通過權可以通過管道企業和土地所有者或使用者之間協商約定而 分配各自的權利義務，這種方式比通過法律的直接規定來調節要靈活，而且能實現人們對土地最大限度進行利用的愿望。
四是當前對管道的保護體現為 對破壞管道安全行為的事后處罰，而不是以預防為主要原則。管道通過權的物權性質可以排除他人對其權利的妨害，而不必以實際損害結果的發生為救濟要件。因 此，管道通過權制度的建立在管道保護方面優于管道侵權制度，其物權屬性的利用可以滿足管道保護預防原則的實現。五是一次性生態補償并不能從根本上解決管道 工程的廊道效應問題，借鑒地役權的環境法意義，可以在管道通過權權利中設定管道作業帶范圍內可以容忍的破壞，并將該權利賦予管道建設單位，管道建設單位在 施工完成后，有義務對工程形成的干擾廊道進行長期性生態恢復和廊道重建。
（三）制定有效的管道通過權策略
目前我國大部分的油氣長輸管道項目管理模式是pmt（建設單位項目管理小組）+epc（總承包商）+pmc（項目管理承包商即監理）。pmt在實現項目 目標過程中貢獻很小，大部分工作都由epc來完成。在項目實踐中，雖然建設單位是項目用地管理的主體，但必須有承包商（epc及其分包商）的協助，雙方必 須在對抗的合同關系背景下，通過合作制定出有效的管道通過權策略。
策略包括以下幾方面內容：pmt、epc及其分包商合理分工。通常pmt負 責省級以上協調，epc負責縣市鄉協調，而epc分包商則負責村鎮的具體操作；有足夠的協調人員、辦公和交通保障；有獨立的費用審批支付體系，依據所簽訂 的協議，對補償費、土地管理費、協調費、咨詢服務費等管道通過權費用，由pmt審批后直接支付，以減少層級環節；制定有提前量的用地計劃，計劃中明確用地 位置、面積、作業帶寬度、用地性質、用途、用地起止時間；進行詳細的基礎資料統計，會同地方政府土地管理部門，共同進行現場交樁、放線，以及用地地類、地 面附著物、面積調查登記統計、確認、審查和審批；成立處理補償糾紛、阻工事件的專門工作小組；對施工隊伍進行土地法規宣傳教育，規范其用地行為，盡可能減 少建設用地，要求其文明施工，保護生態環境、地方設施和群眾利益，共同營造和諧的施工社會環境；杜絕未批先用，超占、亂占、濫用土地行為；做好施工中棄土 棄渣處理、地形地貌恢復和土地復墾；通過一些無償的援助行為，例如為村民整修道路橋梁、修繕水利設施、收割莊稼、捐助學校等贏得地方群眾的信任和支持。
四、結語
“征地難”是線性工程項目建設存在的共同問題，因此項目用地管理逐漸成為工程項目管理中的重要內容。油氣長輸管道項目用地管理的最終目標是取得管道通過 權，但是我國沒有單獨的管道通過權制度，造成油氣長輸管道項目用地的取得十分困難。歐美等具有悠久管道歷史的國家普遍建立了管道通過權制度，即在土地使用 制度中確立了管道通過權的法律地位。一方面，對于規劃審批的管道項目，法律賦予項目所需土地的“強制使用權”；另一方面，對因管道建設和運行給土地所有人 帶來的限制和損害，規定分別予以補償和賠償。我國《石油天然氣管道保護法》第十五條規定，“依照法律和國務院的規定，取得行政許可或者已報送備案并符合開 工條件的管道項目的建設，任何單位和個人不得阻礙”。但在目前的管道工程建設中，阻工是非常普遍和嚴重的問題，而且強制法律手段很少也很難被采用。國外的 管道工程實踐也證明了保障管道建設順利進行的最好方式不是土地的強制使用政策，而是達成“管道通過權協議”，我國管道工程建設中很多的用地問題最終也是通 過協商的方式解決的。因此，通過協商方式約定管道通過權及其補償標準是比較可行的政策手段。設立管道通過權對管道建設用地的取得與補償、土地利用各方權利 的平衡、管道的安全保護和管道廊道生態環境的保護等具有重要的現實意義。
